Responsabilité et statut des magistrats
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Réformer la responsabilité des magistrats
de l’ordre judiciaireL’originalité, et surtout l’intérêt de notre groupe de travail mixte justiciables - parlementaires, consistent à plaider pour des réformes étudiées avec des représentants d’usagers de la justice, et pour les usagers de la justice – tout en comprenant que l’instauration d’une forme intelligente de responsabilité conforterait la légitimité d’une fonction d’autorité exercée dans une certaine indépendance.
Aujourd’hui inopérante, la responsabilité des magistrats les rendrait utilement à une condition d’hommes - les rapprochant nécessairement de ces autres hommes qu’un diplôme les autorise à juger. Il s’agit pour nous, non pas de "faire payer les juges" mais de modifier un état d’esprit contraint à plus d’humanité, donc à une meilleure considération du citoyen-usager.
Les pistes suivies
1/ Réforme du Conseil supérieur de la magistrature, organe disciplinaire
1-1 Devoirs du magistrat
Le dispositif allemand stipule : "Le juge commet une faute disciplinaire lorsqu'il manque aux devoirs qui lui incombent". L’Angleterre renchérit "Les juges doivent veiller à se comporter d’une manière compatible avec l’autorité et la position d’un juge".
Les textes français optent à peu près pour le même flou, ainsi résumé : "Le juge commet une faute lorsqu’il commet une faute" !
Définir très précisément la faute disciplinaire sanctionable parait irréaliste (et la qualifier – faute lourde ou simple, erreur, préjudice) intéresse la procédure civile. En revanche apporter plus de rigueur au contenu du serment (devenu la jauge pour l’organe disciplinaire) participerait d’une justice plus sereine.
Pour mémoire, la faute disciplinaire s’apprécie par rapport : - au serment ("Je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder religieusement le secret des délibérations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat") - à l’article 10 de l'ordonnance statutaire (devoir de réserve) - à l’article 43 selon lequel tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l’honneur, à la délicatesse ou la dignité constitue une faute disciplinaire.Nos souhaits :
- Préciser le serment :
Les conclusions de la commission Cabannes préconisaient l’instauration d’un code de déontologie imposant : l’impartialité, le devoir de réserve, la loyauté, l'intégrité, la dignité, le devoir de diligence, le respect du secret professionnel.
Au contraire de leurs collègues italiens, les magistrats français ont repoussé l’idée de se voir imposer un code de déontologie. Ils ne peuvent plus, aujourd’hui, refuser – contre l’intérêt de l’usager – un code d’éthique, qui serait utilement intégré au serment. Interrogés par Observatoire des Libertés, les sénateurs Robert Badinter et Michel Dreyfus-Schmidt inclinent tous deux pour un "code de bonne conduite. En tout premier lieu devra être intégré le devoir d’impartialité (Ainsi défini par la commission : "Le juge doit faire preuve d’une parfaite neutralité, traite de manière égale et sans favoritisme les parties se présentant devant lui. Il doit ainsi veiller par son comportement à l’audience ou dans son cabinet, son aptitude à l’écoute à ne pas donner l’impression de préjugement avant même l’examen approfondi du dossier. Il doit manifester de la considération pour tous … "). Cette notion est à rapprocher du devoir d’indépendance intellectuelle *(CF Outreau : Le juge Burgaud trop dépendant de l’émotion du temps ; le JLD trop dépendant du juge d’instruction ; le parquet trop dépendant de son rôle de protecteur de la société, au détriment de celui de protecteur des libertés individuelles etc.). Plus généralement tant de décisions de première instance trop dépendantes des "habitudes" de leur cour d’appel ; des magistrats trop dépendants de leur évaluation, c’est-à-dire de leur conformisme etc. L’indépendance devrait s’apprécier davantage en termes de devoirs que de droits.
Ou, posé autrement, lorsque c’est la partialité et non l’impartialité qui "se donne à voir ", alors le juge se dérobe à son obligation éthique.
Le fait pour un juge de ne pas instruire à charge et à décharge a, par exemple, déjà plusieurs fois été considéré par le CSM comme un manquement déontologique. Préciser l’obligation d’impartialité ne constituerait donc pas une révolution, mais une avancée intéressante pour les garanties dues aux usagers.Le texte du serment devra, en revanche, prendre en considération la crainte des syndicats de magistrats d’une limitation du droit syndical, qu’ils ont cru lire en filigrane dans l’obligation au devoir de réserve préconisé par le rapport Cabannes. La crainte également exprimée d’un contrôle idéologique des magistrats sera annihilée par une composition judicieusement ouverte d’un CSM rénové.
Il y a enfin lieu de prendre en compte le fait que, si le comportement personnel du magistrat et le discrédit qu’il peut jeter sur l’image du corps constitue encore 80 % des motifs de sanctions, le dysfonctionnement lésant le justiciable tend à être de plus en plus pris en considération.
- S’intéresser aux décisions :
Parmi les manquements sanctionnables, si les décisions ne peuvent être en soi attaquées que par l’appel (pas toujours possible d’ailleurs), les conditions de leur rendu doivent impérativement rentrer dans le champ de la responsabilité.
Roger Errera, conseiller d’Etat, ancien membre du CSM, souligne combien la frontière devient ténue "entre les conditions dans lesquelles la décision a été rendue et son contenu même". En témoigne la condamnation de l’Etat, en 2000, après la décision d’un juge aux affaires familiales qui avait confié la garde d’une enfant à sa mère, précédemment condamnée pour un meurtre commis en état de psychose hallucinatoire : la justice n’avait pas vérifié si l’état de santé de la mère s’était stabilisé, et celle-ci avait tué sa fillette.
Le CSM précisait - statuant en 1996 sur le cas d’un magistrat qui avait outrepassé sa saisine - qu’il n’entrait pas dans le contenu de la décision de justice "sauf lorsqu’il ressort de l'analyse de cette décision que le juge a commis une erreur grossière."
La règle de ne porter aucune appréciation sur les actes juridictionnels des juges, qui ne sauraient être critiqués que par l’exercice des voies de recours, trouve donc ses limites lorsqu’il résulte de l’autorité même de la chose définitivement jugée qu’un juge a, "de façon grossière et systématique, outrepassé sa compétence ou méconnu le cadre de sa saisine, de sorte qu’il n’a accompli, malgré les apparences, qu’un acte étranger à toute activité juridictionnelle" (8 fev 1981 CSM Bidalou)
Le Conseil d’Etat veut, pour valider alors une sanction, que la décision "condamnable" ait été cassée ou annulée par une autre décision. En corollaire, la mise en jeu de la responsabilité ne peut viser une décision en dernier ressort.Deux arrêts (nov et déc 2001) de la cour de casse font référence à la motivation de la décision.
Pour le professeur Wiederkehr (Justices janvier 1997) "Si l’on admet que la préparation d’une décision juridictionnelle puisse engendrer la responsabilité, il n’est pas très cohérent de ne pas l'admettre pour la décision elle-même".En 1999, pour l’ENM (rapport Commaret) se fait jour la conscience que l’activité juridictionnelle doit rentrer dans le champ de la responsabilité civile : les voies de recours sont destinées à éviter le "mal jugé" définitif, mais non à enlever aux erreurs commises, leur caractère préjudiciable.
Dans ce même rapport, "Selon l’agent judiciaire du Trésor, le contentieux concerne à la fois les actes préalables à la décision - actes des parquets, des magistrats instructeurs ou de leurs délégués - les "erreurs décisionnelles grossières"…"Serait alors éventuellement poursuivable une décision ensuite réformée, mais non celle ayant autorité de la chose jugée.
Une objection courante veut que la recherche en responsabilité concernant une décision risquerait de décourager les juges courageux, innovants, progressistes…
Cette objection perdra sa substance si la composition de l’organe disciplinaire, enfin libéré du corporatisme, n’est pas non plus entachée du soupçon d’encadrement politique.
1-2 Composition du Conseil Supérieur de la Magistrature
Aussi excellent (!) puisse être le dispositif disciplinaire, il ne vaut jamais que par son maillon le plus faible. Aujourd’hui le fonctionnement en circuit fermé d’un organe de sanction "incestueux", à la fois juge et partie, insulte le fonctionnement démocratique d’une autorité légitime.
Ne sont respectées ni l’autonomie d’un contrôle indépendant, ni la transparence des paramètres réellement (non) pris en compte.Nos souhaits :
Un Conseil supérieur de la magistrature démocratique…
Le projet de loi constitutionnelle soutenu en 1999 par Madame Guigou, voté par les deux chambres et finalement abandonné faute de réunion du congrès, disposait : "Le Conseil supérieur de la magistrature comprend, outre le Président de la République et le ministre de la justice, cinq magistrats du siège et cinq magistrats du parquet élus, un conseiller d’Etat désigné par le Conseil d’Etat et dix personnalités n'appartenant ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif.
Le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux personnalités. Le vice-président du Conseil d’Etat, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes désignent conjointement quatre personnalités".La fausse parité alors proposée devra laisser place à une supériorité numérique des non magistrats, garantissant ainsi l’indépendance d’un contrôle honnête.
Tel est d’ailleurs le voeu du Syndicat de la Magistrature, exprimé dans une circulaire aux parlementaires datées du 27 janvier 2006.
Dans un long entretien au "Monde" du 20 janvier 2006, le juge Renaud Van Ruymbeke va plus loin, assurant : "Le CSM devrait être ouvert. Il ne devrait y avoir aucun magistrat en son sein. Si les juges veulent plus d’indépendance, il faut qu’ils puissent rendre des comptes à d’autres personnes que celles issues de leur propre corps".Prévenir les reproches d’encadrement par le politique commande de confier à l’ensemble de la représentation nationale, et non plus à l’exécutif ou à la majorité parlementaire, la désignation des membres non magistrats.
L’éthique commandera que les associations d’usagers de la justice puissent se voir représentées par un membre au minimum. La représentation le désignerait après examen des candidatures.
S’il est logique de désigner des personnalités choisies pour leurs compétences juridiques ou leur envergure morale, il serait opportun de désigner également un ou plusieurs économistes, capables d’apprécier le coût financier de certains dysfonctionnements.… Et non un Conseil supérieur de la Justice
Des voies proposent l’instauration d’un organe disciplinaire compétent pour l’ensemble des partenaires de justice : magistrats, mais aussi avocats, forces de l’ordre. Cette solution paraît plutôt une dilution.Réserves
La recommandation R 92 du conseil de l’Europe précise que les magistrats doivent être majoritaires dans leur organe disciplinaire. L’article 5-1 de la charte européenne sur le statut des juges précise que "la sanction disciplinaire ne peut être prise que sur la décision, suivant la proposition, la recommandation ou avec l’accord d’une juridiction ou d’une instance comprenant au moins pour moitié des juges élus"
Ces dispositions – d’ailleurs différentes "majoritaire" et "au moins pour moitié" ne signifient pas la même chose - ne semblent pas pour l’heure réglementairement opposables à notre législation.
L’on devrait de toutes façons les considérer comme non applicables à une formation en dernier ressort, sauf à permettre aux avocats, huissiers, médecins etc. de se juger entre eux en dernier ressort !
1-3 Saisine
Dans une analyse du 2 octobre 2003, le CSM indique : "Le Conseil estime indispensable la mise en place d’une procédure de traitement systématique des réclamations des justiciables et des partenaires de l’institution."
Longtemps opposé à la saisine directe, l’USM l’accepte à présent (Dominique Barella : entretien avec Observatoire des Libertés le 5 octobre 2005 et table ronde "Indépendance et responsabilité", Sénat, 5 avril 2006).
Pour sa part, le Syndicat de la Magistrature appelle de ses vœux la saisine directeEn Angleterre, au Danemark, en Espagne, en Italie, au Canada, aux Pays Bas, en Belgique au moins, tout citoyen peut saisir directement une juridiction de sanction disciplinaire.
A l’évidence l’exception française ne donne pas satisfaction. Et l’élargissement de la saisine aux chefs de cours ou aux procureurs généraux - qui n’y recourent pratiquement pas - ne répond en rien aux attentes des usagers.
La saisine directe du Conseil supérieur de la magistrature par quiconque s’impose sans réserve.
1-4 Crible
L’un des projets de Madame Guigou consistait à faire transiter les doléances des justiciables par les chefs de juridictions ! Le funeste projet fut retoqué. Celui d’une commission nationale tenue par des magistrats ne connut pas plus de bonheur
Le CSM préconise (suite du texte référencé dans "saisine") "que les chefs de cour organisent la centralisation à leur niveau du traitement des réclamations concernant leur ressort, qu'ils en soient ou non directement destinataires". Clairement, cette disposition ne présenterait d'avantage que pour le confort moral des magistrats. Elle enterrerait un peu plus les attentes légitimes du justiciable.
Si la nécessité d’un crible sérieux ne souffre guère discussion, c’est à l’entrée de l’organe disciplinaire que semble s’imposer ce crible.
Le Syndicat de la Magistrature suggère de rattacher, dans cette perspective, l’IGSJ au CSM. Mais alors demeurerait l’écueil majeur d’un crible tenu par des magistrats venus de juridictions et appelés à les retrouver.
Un ecrémage préalable pourrait s’envisager, effectué par exemple par trois membres du CSM. Les demandes d’évidence abusives seraient écartées. Les demandes manifestement fondées seraient transmises au CSM. Les requêtes méritant un examen approfondi seraient confiées à des fonctionnaires – pourquoi pas issus de l’IGS.
1-5 Personne responsable
En cas de collégialité, le secret du délibéré semble interdire la recherche en responsabilité suite à une décision litigieuse – voire illégale (par exemple dans le cas d’une condamnation excédant la limite fixée par la loi).
En revanche, durant le procès, la collégialité ne saurait empêcher la recherche en responsabilité d’un magistrat – par exemple le président – dont les propos, le comportement, la prévention... violeraient son serment.S’agissant du parquet, le point touche au statut, débattu, du magistrat : à la séparation souhaitée par beaucoup des professions de juges et de parquetiers ; à la pente qui sera choisie : soit vers un parquet plus indépendant de l’exécutif, soit au contraire et plus raisonnablement vers un parquet plus fonctionnarisé.
Considérant de toutes façons les cas de décisions collégiales d’une part, et d’autre part l’indivisibilité du parquet, il est possible de s’intéresser à la responsabilité de la hiérarchie. D’ailleurs, dans une adresse le 14 septembre 2005, le Garde demandait aux chefs de cour et aux PG d’assumer la responsabilité de leurs troupes et des éventuels dysfonctionnements
2/ Responsabilité pénale
Ce point n’est rarement - pour ne pas dire jamais - abordé. Les usagers que nous représentons ne verraient que des avantages à lever le tabou de la responsabilité pénale du magistrat.
Depuis la loi du 4 janvier 1993 le juge, pour reprendre le jargon courant, "ne bénéficie plus" d’un quelconque privilège de juridiction.
Etant indirectement - ou pire, directement - juge et partie à son instance pénale, le juge bénéficie au contraire d’une juridiction d’exception puisque l’instance démarre dans son ressort. Un rapport de l’ENM (1999) constate non sans humour que depuis la nouvelle loi "les infractions commises par les magistrats, dans la vie civile ou professionnelle, "n’échappent plus systématiquement aux poursuites" !
Au plan professionnel, un magistrat peut être pénalement poursuivi pour : déni de justice (A 434-7 CP), abus d’autorité (432-4), arrestation illégale (id), concussion (id), corruption (id), discrimination (id), usage irrégulier de qualité (433-18).
Par ailleurs le NCP a "supprimé un certain nombre d’incriminations spécifiques concernant les magistrats (anciens articles 121 - 122 - 127). Il a également consacré la volonté collective d’une probité sans faille de la part de tous les détenteurs d’autorité" (ENM rapport Commaret 1999).• Est-il normal que le juge bénéficie d’une juridiction d’exception précisément en "bénéficiant" du régime général qui - faute d’un dépaysement non seulement automatique mais efficace, par exemple vers la cour de casse - le fasse jouir , indirectement et parfois directement juge et partie, d’une quasi impunité de fait. Exemple : A la fin des années 1990, lassé par son incurie, le couple Ferquin dépose plainte pénale avec constitution de partie civile contre le procureur de la République d’Evreux, Gérard Loubens. Le juge d’instruction prend les réquisitions du procureur, c’est-à-dire Loubens soi-même. Qui préconise n’y avoir lieu à le poursuivre !
• Est-il par ailleurs sain, à l’encontre de l’obligation théorique des "armes égales", qu’un parquetier puisse à l’audience utiliser légalement mensonge et/ou diffamation ?
• Les délits, voire les crimes, commis par les magistrats dans leur vie personnelle bénéficient (lorsqu’ils sont effectivement poursuivis) d’une mansuétude tout-à-fait inacceptable ; d’autant que commis par des fonctionnaires réputés exemplaires ( voir motivations des sanctions du CSM).
Voici quelques exemples mêlant compromission du juge à l’égard de collègues, défaut d’impartialité (ou d’indépendance intellectuelle), de respect pour le justiciable :
Exemples de jugements pouvant laisser supposer de la compromission
- Début février 2006 un magistrat violeur est condamné à 1 an de prison. A rapporter aux 10 à 12 ans régulièrement appliqués aux justiciables classiques, quelles que soient les circonstances, voire en absence d’aveu ni de preuve, voire en présence de la "certitude du doute !".- Le juge Zamour se masturbait en audience (TGI d'Angoulême ). Aucune poursuite pénale.
Le 18 mai 2005 un ambulancier de Reims aurait été vu en train de se masturber - d’après lui il grattait des démangeaisons provoquées par des lésions testiculaires. Il est condamné à trois mois de prison.Exemples de comportement pouvant laisser supposer de la partialité
- Cour d’assises de Riom
Joël Montcriol, président de la cour d’assises du Puy-de-Dôme, conduit toujours à charge ses audiences. Il n’enfreint pas pour autant le code pénal.
Ayant à faire juger M Marcel Berdié (2003), il refuse qu’il soit fait mention d’un témoignage exonérant à peu près l’accusé. M. Berdié, 70 ans, est condamné à 13 ans de prison.
Quelque temps plus tard, le même président refuse à M Pierre Royal accusé de pédophilie, l’expertise médicale déjà refusée par le magistrat instructeur, et qui, d’après la défense, établirait absolument l’innocence de l’accusé. M Royal est condamné à 10 ans de prison.
En appel d’assises, M Royal obtient de la présidente l’expertise. Il est innocenté et acquitté.
Le défaut d’impartialité, voire le refus de participer à l’établissement de la vérité ne sont-ils pas, ici, des manquements d’un gravité telle qu’une qualification pénale serait de bonne justice ?- TGI de Clermont-Ferrand, 2001
En 2001, un jeune musulman initialement appréhendé par les forces de l’ordre pour avoir crié "Vive Ben Laden" se rebelle. Parmi les insanités proférées, il aurait eu celle-ci : "Les Françaises sont des putains"
Il est poursuivi du chef d’outrage et rébellion.
A l’audience du TGI de Clermont-Ferrand, la présidente entame les débats en précisant d’emblée : "Vous allez êtes jugé par une pute française".
L’avocate du prévenu ne crée pas d’incident. La présidente partisane condamne le musulman à six mois ferme.Exemple de propos irrespectueux
- TGI de Cusset, février 2003
Un homme est poursuivi pour délit de fuite après un accrochage.
"Cela ne tient pas debout" tente-t-il de se justifier.
"C'est vous qui ne tenez pas debout" remarque le président du TGI à l’homme qui titube. Non sous l'emprise de l’alcool, mais de la fatigue de deux heures d'attente à l’audience. Il a 91 ans !
Exemples d’acte illégal ou de détention arbitraire
- Cour d’appel de Grenoble, septembre 2002
Me Florent Giraud examine le dossier de son client qui a fait appel d’une condamnation pour conduite dangereuse d’une voiture volée, aggravée de violences à agent.
Dans le dossier, en attente d’examen par la cour, l’avocat découvre... l’arrêt rédigé par le président appelé à juger l’affaire : soit un exposé de plusieurs pages reprenant les faits et y ajoutant des qualifications non retenues en première instance. Seule reste en blanc la peine.- TGI de Clermont-Ferrand, Noël 2002
Michel Valet procureur de la République de Clermont-Ferrand, fait jeter 18 heures en garde-à-vue une personne qui, en sortant du TGI de la ville, avait par inadvertance cassé une porte en verre, puis s’était aussitôt adressé au concierge pour dresser un constat ! Mieux, Valet faisait poursuivre pénalement cette personne, évidemment relaxée en première et seconde instance. Mieux encore, Valet poursuivait un journaliste ayant relaté les faits. Et obtenait sa condamnation à 300 € d’amende.- TGI de Perpignan 2003
Le 17 décembre 2003 El Mostapha Berrfai, marocain résidant en France et travaillant comme soudeur en Espagne, est extradé vers la France et incarcéré à Perpignan. Il avait été arrêté à Alicante le 11 novembre 2002, en exécution d’un mandat d’arrêt international visant un Algérien, Mostapha Berrafai, condamné par contumace à 30 ans de prison.
Arrivé à Perpignan, la victime de l'homonymie écrit a procureur de Perpignan pour réclamer sa libération.
Il faudra saisir la chambre de l’instruction de Montpellier pour que, mi-mai, El Mostapha Berrfai soit libéré.Dans ces deux derniers exemples, le chef du parquet n’aurait-il pas pu être inquiété, par exemple pour arrestation arbitraire ?
3/ Responsabilité civile
Les magistrats ne peuvent à la fois revendiquer la qualité de fonctionnaires "ordinaires" quand il s’agit de bénéficier de la protection de l’Etat en cas de faute professionnelle, et la refuser lorsqu’il s’agit d’affirmer leur indépendance !
Par ailleurs, et contrairement à leurs confrères de la fonction publique (hormis policiers, gendarmes, douaniers et certains agents du fisc), ces magistrats exercent des fonctions d’autorité.
Nous préconisons par conséquent :
- D’entériner la pente prise par une jurisprudence récente, tendant à substituer à la notion de faute lourde celle de faute simple, comme l’une des deux conditions (l’autre restant le déni de justice) pouvant entraîner la condamnation de l’Etat pour fonctionnement défectueux du service de la justice (COJ 781-1),
- La procédure récursoire (suite à condamnation de l’Etat) contre le magistrat n’a été engagée qu’une seule fois par l’Etat – sans aboutir. Il conviendrait par conséquent de considérer à qui confier l’initiative de cette action récursoire pour qu’elle ne reste pas lettre morte.
- De suivre le rapport Commaret, ENM 1999 - recommandant de : "Instaurer une passerelle procédurale entre responsabilité civile et responsabilité disciplinaire, induisant la saisine directe du CSM par les particuliers bénéficiaires d’une condamnation de l’Etat, voire l’auto-saisine de l’organe constitutionnel."
Ainsi irait-on également dans le sens de la recommandation du CSML que toute décision définitive condamnant l’Etat sur le même fondement (781-1 du COJ) soit communiquée au Garde des sceaux et aux chefs de cours intéressés afin de permettre l’introduction d’une procédure disciplinaire si elle révélait de la part d’un magistrat un manquement à ses obligations professionnelles (rapports 1999 et oct 2003).
Indiquons que le Syndicat de la Magistrature conseille "un renforcement des sanctions disciplinaires avec enclenchement d’actions récursoires - sur avis conforme du CSM".
*
Jean-François Burgelin (Le Figaro 8 février 2006)
Selon les époques, l’opinion réserve ses foudres aux incendiaires, aux chauffards, aux délinquants en col blanc ou aux pédophiles. Mais les modes passent, et il faut donc absolument que les magistrats puissent se distancier de ces mouvements d’opinion, même s’ils vivent avec leur temps ".Philippe Courroye (Id)
Les dérives d’Outreau prennent probablement leurs sources dans la contamination psychologique et médiatique de l’affaire Dutroux (…) D’une façon générale, tout magistrat, qu’il soit du parquet ou du siège, doit développer des qualités indispensables qu’on ne trouve pas en "kit " dans une école : l’indépendance d’esprit vis-à-vis d’un dossier, le sens critique, l’objectivité, le courage d’aller à contre-courant de l’opinion ambiante si nécessaire "